A Proposta de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO) de 2023, a ser enviada pelo Poder Executivo ao Congresso no dia 15 de abril, trará os primeiros sinais do que deve ser o orçamento do próximo ano.

A LDO define as diretrizes, prioridades e objetivos do governo federal na elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA), incluindo as metas e riscos fiscais.

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Para tanto, leva em conta os principais parâmetros macroeconômicos para a projeção de receitas, despesas e resultados fiscais. A LDO é, portanto, uma referência fundamental de sinalização da visão da equipe econômica em relação ao estado da economia e à política fiscal no próximo ano.

Os dados hoje sugerem que o governo não deverá enfrentar grandes dificuldades orçamentárias no ano que vem, mas irá se manter longe de alcançar um superávit primário significativo.

O cenário fiscal beneficia-se do choque das commodities sobre a economia e da permanência do Teto dos Gastos, após o significativo ajuste na sua aplicação feito no final de 2021.

Assim, o crescimento do PIB deve ficar perto de 1% e o resultado primário continuar negativo (-0,5% do PIB) – melhor do que as estimativa para 2022 mas muito longe do superávit necessário para estabilizar a dívida pública de forma sustentável considerando-se juros reais acima de 4% anualmente.

A inexistência de “emendas de relator” na fase de preparação do orçamento pelo governo, a ampla indexação das despesas, inclusive com precatórios, e o congelamento de salários dos servidores públicos federais, por outro lado, trariam uma folga de R$ 35 bilhões nos gastos em relação ao teto estabelecido pela Emenda Constitucional nº 95.

A continuidade de um cenário internacional favorável ao Brasil, agora contribuindo para a apreciação do Real, evita a contração do PIB e reforça as contas externas. Além disso, os juros altos ajudam a baixar a inflação nesse quadro, sem grande prejuízo nas receitas fiscais.

A desinflação projetada para 2023 permitirá ainda que o reajuste das transferências sociais e do salário-mínimo pelo IPCA 2022 (6,5%) não se traduza em novas perdas de renda real para as famílias, sustentando o consumo e o PIB.

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A projeção da receita é relativamente otimista, com aumento real inclusive na arrecadação da Previdência. A receita total tem crescimento nominal projetado de 4,4%, equivalente a um pequeno crescimento real entre 0,6% a 0,4%, a depender do índice de correção utilizado no cálculo (IPCA ou deflator do PIB).

Deduzidas as transferências aos estados e municípios, prevemos que a receita líquida deverá ter um crescimento nominal de 4,9% e real próximo de 1,0%.

Contribuem positivamente para o desempenho global da arrecadação as receitas administradas pela Receita Federal, puxada pelo PIS-Cofins, supondo a volta da tributação sobre diesel, biodiesel e gás de cozinha (zerados em março de 2022 e que deve trazer de volta em torno de R$ 15 bilhões em 2023) e, em menor escala, a arrecadação líquida com RGPS (receitas previdenciárias).

As receitas não administradas, decorrentes de privatização, royalties e outras fontes, devem ter contribuição negativa, mas sem impacto muito significativo no desempenho total.

A despesa total deve apresentar crescimento nominal um pouco inferior à receita líquida, o que deve acarretar ligeira queda em termos reais no agregado, mas crescimento real em despesas associadas às transferências de renda. O gasto total nominal deve crescer 3,4%, equivalente a queda real entre 0,3% e 0,5%.

Para além da indexação das transferências sociais, o orçamento federal é cada vez mais indexado: além do próprio teto de gastos, que limita as despesas como um todo e, portanto, as discricionárias, foi criado um subteto para os precatórios em 2021, reduzindo ainda mais as possíveis fontes de surpresa nas despesas.

As despesas indexadas à inflação passada corresponderão, assim, a 85% do total. Além disso, há despesas indexadas à projeção de receita, como as emendas obrigatórias, e outras que refletem a variação do PIB.

A grande variável não indexada é a folha de pagamento do funcionalismo — que no cenário base não inclui nenhum aumento salarial ou crescimento vegetativo, reproduzindo em linhas gerais o ocorrido nos dois últimos anos.

O sucessor do Bolsa Família também continua não indexado, projetando-se a manutenção do valor nominal do benefício, apesar do complemento para chegar a R$ 400 não ter previsão legal para 2023.

O congelamento da folha de salários do funcionalismo federal contribui para uma folga orçamentária projetada de R$ 35,7 bilhões em relação ao teto dos gastos.

A despesa total, que inclui despesas não contabilizadas para o limite da EC 95 é projetada em R$ 1.807 bilhões. O teto dos gastos foi projetado em R$ 1.790 bilhões, e o gasto sujeito ao limite constitucional em R$ 1.754 bilhões, supondo a folha congelada.

São exemplos de gastos fora do teto o complemento da União ao Fundeb, despesas com o Fundo Constitucional do DF (incluindo despesas com pessoal) e créditos extraordinários, que normalmente não aparecem nas propostas das diretrizes para o Orçamento.

O uso da folga da despesa projetada em relação ao teto de gastos é uma escolha política. Parte dessa folga pode ser usada para a concessão de reajuste a servidores, já que um reajuste de 6,5% sobre o gasto com pessoal ativo e inativo (próximo ao reajuste da previdência) custaria algo como R$ 22 bilhões.

Os R$ 13 bilhões de sobra podem ser alocadas no PLDO em despesas discricionárias, inclusive sociais, ainda que na votação final do orçamento resultem em emendas do relator ou outro uso (essas emendas só aparecem durante a votação do orçamento, já que formalmente elas existem para efetuar ajustes pelas comissões de análise da peça orçamentária; de 2020 para cá, elas vem aumentando de valor, chegando a R$ 17,5, ou 1% da receita líquida e terem se tornando impositivas, sendo agora classificadas entre as “demais despesas obrigatórias”).

Em suma, a PLDO 2023 deve apontar para uma situação orçamentária aparentemente confortável, se não for levada em conta a forte deterioração das despesas discricionárias do governo federal em anos recentes, refletidas tanto na redução persistente do investimento público federal e na gradual redução das despesas de custeio da máquina pública.

Na ausência de novas rubricas de despesas, como novos programas ou contratação de pessoal que aceleraram a despesa no período 2006-2014, a indexação da maior parte das despesas existentes sugere que, o cumprimento do teto do gasto parece garantido e que a proposta de lei não deve apresentar grandes surpresas.